Kein Fehler im System. Zur Politökonomie der Pandemie (2)

Wieder mit freund­li­cher Unterstützung des Bundesrechnungshofs. Der hat­te bereits am 18.9.24 unter dem irre­füh­ren­den Titel "Bericht nach § 88 Absatz 2 BHO an den Haushaltsausschuss des Deutschen Bundes­tages über den pan­de­mie­be­ding­ten Aufbau von Intensivbetten" fest­ge­stellt (hier zitiert ohne Fußnoten):

»Das Bundesministerium für Gesundheit kann die Zahl der phy­sisch vor­han­de­nen Intensivbetten nicht bezif­fern, obwohl dies nach eige­ner Aussage essen­ti­ell für die Vorbereitung auf wei­te­re Pandemien ist. Eine grund­le­gen­de Überarbeitung des natio­na­len Pandemieplans (NPP) ist bis­her nicht erfolgt. 

Worum geht es? 

Krankenhäuser erhiel­ten im Jahr 2020 für den Aufbau von Intensivbetten ein­ma­lig pau­schal 50 000 Euro je Intensivbett. Den Ländern wur­den dafür mehr als 680 Mio. Euro aus Mitteln der gesetz­li­chen Krankenversicherung gezahlt. Dennoch sinkt die Zahl betriebs­be­rei­ter Intensivbetten seit Ende der Förderung kon­ti­nu­ier­lich. Die Förderung stell­te kei­ne andau­ern­den Versorgungseffekte sicher…«

Dem Bundesrechnungshof ist für die Zahlen zu dan­ken. Er ver­kennt jedoch, daß es auf dem Gesundheitsmarkt wie in ande­ren Branchen kei­nes­wegs um Versorgung geht, die allen­falls ein Nebeneffekt des Geschäfts sein könn­te. Oberstes Ziel von Krankenhäusern, auch denen in kom­mu­na­ler oder Landeshand, ist die Profitabilität. In die­sem Sinne ist es völ­lig logisch, für eine gewis­se Zeit Prämien selbst für unge­nutz­te Betten ein­zu­stecken, ohne sie lang­fri­stig vorzuhalten.

In dem Bericht heißt es weiter:

»… 0.1 Zugelassenen Krankenhäusern wur­de für den Aufbau von Intensivbetten mit maschi­nel­ler Beatmungsmöglichkeit eine Pauschale in Höhe von 50 000 Euro gewährt. Der Anspruch bestand vom 16. März bis 30. September 2020… 

0.2 Für den Aufbau von Intensivbetten zahl­te das BAS an die Länder ins­ge­samt 681,2 Mio. Euro. Dies hät­te rech­ne­risch zu einem Kapazitätszuwachs von etwa 13 700 Intensivbetten füh­ren müs­sen, der aus den Statistiken und Datensammlungen indes nicht abzu­le­sen war. Die Anzahl betriebs­be­rei­ter und kurz­fri­stig akti­vier­ba­rer Intensivbetten sinkt seit Oktober 2020 ste­tig, weil es an dem dafür not­wen­di­gen Pflegepersonal man­gelt. Dem Bundesministerium für Gesundheit (BMG) ist nicht bekannt, wie vie­le der seit­her etwa 18 600 zurück­ge­bau­ten Intensivbetten noch phy­sisch vor­ge­hal­ten werden…

Der gesetz­li­che Wortlaut knüpf­te die Förderung aber an kei­ne in die Zukunft rei­chen­de Vorhaltung der Kapazitäten…

0.4 Auf Grundlage des Berichts des Bundesrechnungshofes im Jahr 2021 bat das BMG die Länder, die Mittelverwendung zu kon­trol­lie­ren, ergän­zen­de Daten zur Förderung bereit­zu­stel­len und von den Krankenhäusern Nachweise zu for­dern. Die Länder sahen hier­für kei­ne Rechtsgrundlage. Nur eini­ge über­sand­ten zusätz­li­che Informationen. Damit führ­te die Initiative des BMG zu kei­nen greif­ba­ren Ergebnissen…

2 Rechtliche Grundlagen 

… Zugelassene Krankenhäuser erhiel­ten für den Aufbau von Intensivbetten vom 16. März bis 30. September 2020 ein­ma­lig pau­schal 50 000 Euro je Intensivbett. Einen Anspruch konn­ten zuge­las­se­ne Krankenhäuser für jedes zusätz­lich neu auf­ge­stell­te Intensivbett oder für aus ande­ren Stationen umge­wan­del­te Betten gel­tend machen… 

Der Gesetzesbegründung ist zu ent­neh­men, dass die geför­der­ten Intensivbetten für die Versorgung von COVID-19-Patientinnen und ‑Patienten zur Verfügung ste­hen und u. a. eine maschi­nel­le Beatmungsmöglichkeit vor­hal­ten soll­ten. Sie soll­ten ins­be­son­de­re über Betten aus ande­ren Stationen gene­riert wer­den, wobei der Gesetzgeber pro­vi­so­risch geschaf­fe­ne Intensivbetten für die pau­scha­le Leistung anerkannte…

Für den Bereich der Intensivmedizin war vom 1. März 2020 bis 31. Juli 2020 die Personaluntergrenzen-Verordnung aus­ge­setzt. Darin wer­den Untergrenzen für die von Pflegefachkräften zu betreu­en­den Patientinnen und Patienten fest­ge­legt, um eine gute Behandlung sicher­zu­stel­len. In den aus­ge­setz­ten fünf Monaten leg­ten Krankenhäuser die Personaluntergrenzen eigen­stän­dig fest. Gleichzeitig wur­den Krankenhäuser von der Nachweisführung ihrer Personalkapazitäten entlastet.

3 Feststellungen im Jahr 2021

Die ein­ge­setz­ten Beitragsmittel der gesetz­li­chen Krankenversicherung hät­ten rech­ne­risch bun­des­weit zu einem Kapazitätszuwachs von etwa 13 700 Intensivbetten füh­ren müs­sen. Dieser war aus den Statistiken und Datensammlungen indes nicht abzu­le­sen. Das BMG hat­te auf eine exak­te Feststellung der ursprüng­lich vor­han­de­nen Intensivbetten ver­zich­tet. Dies ver­ei­tel­te eine Überprüfung des tat­säch­li­chen Zuwachses an Intensivbetten, weil ein zah­len­mä­ßi­ger Abgleich des Intensivbetten-Bestandes zu Beginn und am Ende der Förderung nicht mög­lich war. Der Bundesrechnungshof emp­fahl, den Verbleib und die tat­säch­li­che Einsatzbereitschaft der mit der Förderung geschaf­fe­nen Intensivbetten zu klären…

4 Feststellungen im Jahr 2024 

4.1 Förderleistungen für Intensivbetten und Kauf von Beatmungsgeräten Das BAS zahl­te an die Länder ins­ge­samt 681,2 Mio. Euro zur Weiterleitung an die Krankenhäuser aus. Rechnerisch wur­de damit der Aufbau von 13 624 zusätz­li­chen Intensivbetten geför­dert. Dem BMG lagen auch wei­ter­hin kei­ne vali­den Informationen über die Zahl der tat­säch­lich vor­han­de­nen Intensivbetten zum 1. Januar 2020 als Basis für die Bedarfsermittlung vor. Es ging davon aus, dass die geför­der­ten Betten „im Wesentlichen“ die Notfallreserve des DIVI-Intensivregisters bil­den „dürf­ten“…

Das BMG bestell­te im März und April 2020 zunächst 26 281 Beatmungsgeräte. Die Länder nah­men weni­ger Beatmungsgeräte ab als erwar­tet. Daraufhin erreich­te das BMG, sei­ne Abnahmeverpflichtung gegen­über den Herstellern zu redu­zie­ren. Letztlich beschaff­te es 13 738 Beatmungsgeräte für 287 Mio. Euro, 11 100 Monitore für 69 Mio. Euro und Zubehör für 50 Mio. Euro. Damit ver­pflich­te­te sich der Bund zu einer Zahlung von ins­ge­samt 406 Mio. Euro. 

Die Länder nah­men 4 507 Beatmungsgeräte ab. Hierfür stell­te das BMG 72,3 Mio. Euro in Rechnung. Die vom Bund für die­se Geräte gezahl­te Umsatzsteuer umfass­te 13,7 Mio. Euro. Einen Teil der übri­gen Beatmungsgeräte gab das BMG als huma­ni­tä­re Hilfe an die World Health Organization (WHO) und Drittstaaten ab. Im Herbst 2023 befan­den sich noch 4 753 Beatmungsgeräte im Besitz des Bundes. Zum Zeitpunkt der Erhebung bemüh­te sich das BMG, die vor­han­de­nen Beatmungsgeräte und Monitore einer zweck­mä­ßi­gen Nutzung zuzu­füh­ren, um eine Vernichtung und wei­te­re Lagerkosten zu vermeiden.

4.2 Rückbau geschaf­fe­ner Kapazitäten
… Die Zahl der betriebs­be­rei­ten und – als Notfallreserve aus­ge­wie­se­nen – akti­vier­ba­ren Intensivbetten nahm seit August 2020 ste­tig ab. Zuvor hat­ten die bis 31. Juli 2020 aus­ge­setz­ten Personaluntergrenzen den Anstieg der gemel­de­ten Intensivbetten begün­stigt. Während Krankenhäuser im August 2020 noch nahe­zu 40 000 Intensivbetten mel­de­ten, sank die Zahl auf unter 35 000 im Januar 2021. Im Dezember 2023 belief sich die Zahl auf weni­ger als 23 000 Intensivbetten… «

Auch das hat sei­ne markt­wirt­schaft­li­che Logik. Wo es nicht pri­mär um Patientenversorgung geht, wird – auch mit­ten in einer erklär­ten Pandemie – am Personal gespart, was wie­der­um zu einer Verschlechterung der Bettensituation führt. Dazu kom­men mas­si­ve Ausfälle durch Quarantänebestimmungen für nicht etwa erkrank­te, son­dern ledig­lich posi­tiv gete­ste­te Klinikbeschäftigte und in unbe­zif­fer­tem Ausmaß eine Abwanderung aus dem unat­trak­ti­ven Beruf, ins­be­son­de­re unter dem anhal­ten­den Notstandsregime.

Geförderte Intensivbetten mussten nicht ständig betriebsbereit sein

»Das BMG ging davon aus, dass die geför­der­ten Intensivbetten die Versorgungsmöglichkeiten im Pandemiefall dau­er­haft erwei­tern wür­den. Es setz­te für die Förderung zwar zusätz­lich geschaf­fe­ne oder vor­ge­hal­te­ne Intensivbetten und Beatmungsgeräte vor­aus. Zugewiesenes Personal oder feste Räumlichkeiten muss­ten aber nicht nach­ge­wie­sen wer­den. Geförderte Intensivbetten muss­ten daher nicht stän­dig betriebs­be­reit sein…«

»4.3 Prüfung der Mittelverwendung
Im Nachgang zum Bericht des Bundesrechnungshofes aus dem Jahr 2021 prüf­te das BMG, ob der Aufbau zusätz­li­cher inten­siv­me­di­zi­ni­scher Behandlungskapazitäten nach­träg­lich kon­trol­liert wer­den könn­te. Es ver­trat die Auffassung, dass Prüfungen auf­grund der ohne­hin bestehen­den Genehmigungspflicht durch die Länder mög­lich sei­en. Die Länder könn­ten von den Krankenhäusern Nachweise in Form von Rechnungen, Kostenaufstellungen und gege­be­nen­falls Bildmaterial for­dern. Den Krankenhäusern sei­en Mindestnachweise mög­lich und zumut­bar. Entsprechend bat das BMG die Länder mit Schreiben vom 21. Juni 2021 um Aufstellung 

• • • • der Zahl der zusätz­lich geneh­mig­ten Intensivbetten, dif­fe­ren­ziert nach der Schaffung neu­er Intensivbetten und der Umwandlung bestehen­der Betten,
      • der Fälle, in denen eine Beschaffung oder Umwandlung von den Krankenhäusern nicht nach­ge­wie­sen wer­den konn­te, und 
      • der zurück­ge­for­der­ten Förderbeträge auf­grund feh­len­der Nachweise. 

In einer vom Vorsitzland der Gesundheitsministerkonferenz (GMK) über­sand­ten gemein­sa­men Antwort der Länder bedau­er­ten die­se, dem Anliegen des BMG nicht nach­kom­men zu kön­nen. Es lägen nur die im Antragsverfahren erfass­ten Daten und Daten zu den getä­tig­ten Förderungen vor. Das BMG habe hier­von Kenntnis… 

Das BMG hielt die Verweigerung durch die Länder für nicht nachvollziehbar…

Aus den Antworten der Länder ging her­vor, dass min­de­stens sie­ben Länder Angaben wie Rechnungsunterlagen oder Seriennummern der Beatmungsgeräte ange­for­dert hat­ten. Andere Länder berie­fen sich wei­ter­hin auf eine feh­len­de Rechtsgrundlage für die Anforderung von Unterlagen. Vier Länder wie­sen die Zahl der Anschaffungen und Umwandlungen aus. Dabei ent­fie­len 52 % der geför­der­ten Fälle auf Umwandlungen…

5.2 Prüfungsgeschehen der Länder intransparent
Die nach­träg­li­che Prüfung der Mittelverwendung für die Förderung von Intensivbetten führ­te zu kei­nen greif­ba­ren Ergebnissen. Eine trans­pa­ren­te Aufklärung unter­blieb. Die Landesbehörden leg­ten das Antrags‑, Prüf- und Bewilligungsverfahren zur Intensivbettenförderung in eige­ner Zuständigkeit unter­schied­lich fest. Die Weigerung eini­ger Länder, Belege anzu­for­dern, ver­ei­tel­te eine flä­chen­decken­de Prüfung der Mittelverwendung…

Das BMG ver­säum­te im Übrigen fest­zu­le­gen, dass nicht benö­tig­te Mittel bis zur Auszahlung an die Krankenhäuser in der Liquiditätsreserve des Gesundheitsfonds ver­blei­ben. Finanzielle Mittel des Gesundheitsfonds wer­den vom BAS bewirt­schaf­tet, das aus (aktu­ell) nicht benö­tig­ten Mitteln Zinsgewinne rea­li­siert. Dem Bund fehl­te der not­wen­di­ge Einblick in die etwa­igen Ausstattungsbedarfe der Krankenhäuser. Dies trug zu einer Überbeschaffung bei den Beatmungsgeräten bei…«

Bei der Maskenbeschaffung, den Test- und Impfzentren und eben auch bei der Abrechnung von Krankenhausbetten hat es zwei­fel­los Betrug gege­ben. Einerseits luden die Bestimmungen der "Pandemiebekämpfung" dazu regel­recht ein. Andererseits ist unschwer zu erken­nen, daß von Beginn an in die­sen Bereichen, ganz zu schwei­gen von der "Impfkampagne", das Prinzip der Bereicherung und des Generierens von Profiten im Vordergrund stand, die es ohne die Dauerberieselung mit Falschinformationen aus Politik und Medien nie gege­ben hät­te. Die Skandale bestehen daher weni­ger in dem Brechen der Regeln als in deren Befolgen. Ihr Wirken ver­stärk­te dabei in der Coronazeit das Prinzip der Unterwerfung aller Bereich der Daseinsvorsorge unter die Profitlogik. Gesundheit war ein Ware gewor­den wie Wohnen, Altern und das Leben in Sicherheit allgemein.

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Der mehr­fach genann­te Begriff BAS meint nicht die Arbeitsministerin und SPD-Vorsitzende, die sich die wei­te­re Schikanierung von Arbeitslosen zur Aufgabe macht, son­dern das Bundesamt für Soziale Sicherung.

(Hervorhebungen in blau nicht im Original.)